第五讲 改革是发展的强大动力
中央关于制定“十五”计划的建议指出，结构调整和经济发展，归根到底要靠改革。这是历史经验的深刻总结，也是分析发展趋势的科学判断。
新世纪我国将进入新的发展阶段。国际和国内形势都要求我们抓住机遇，加快发展，在坚持速度与效益统一的基础上保持较快的增长速度。我们能不能在一个较长时期实现国民经济快速发展呢?
回答是肯定的。我国是拥有十多亿人口的发展中国家。人民勤劳智慧，市场潜力巨大，储蓄率持续居于高位，具有非常广阔的发展空间。经过建国五十余年特别是改革开放以来的改革与发展，不仅大大增强了我们的物质技术基础，而且改善了体制条件，积累了丰富经验，形成了正确的路线、方针和政策。这些都为经济的快速成长提供了可能。问题是要做好工作，把这种可变成现实。就此而言，关键要抓两条：一是抓好生产力，首先是抓好作为第一生产力的科学技术，推进科技创新，及其基础教育事业；一是抓好生产关系和上层建筑，深化改革，使生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的要求，不断解放和发展生产力。进一步说，科技与教育的发展，也有赖于体制改革的深化。在社会主义市场经济体制虽已初步建立，但还不健全、完善的情况下，体制改革与创新的作用更普遍、更深刻，因而也更为重要。这就是归根到底要靠改革的缘由所在。
《建议》对“十五”期间经济体制改革的深化，作出了明确要求和全面部署。本文着重就国有企业改革及与此密切相关国有经济布局的战略性调整，积极发展非公有制经济等问题，对《建议》的精神说一些自己的理解和体会。
一
国有企业是我国国民经济的支柱。国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节。经过各方面共同努力，今年可以基本实现中央1997年提出的国有企业三年改革和脱困目标。据有关部门统计，截止今年8月底，1997年的6599户国有及国有控股大中型亏损企业中，已有3853户脱困，占58．39％，到年底这个比例将达60％以上；绝大部分省市区和绝大部分行业，国有大中型企业总体上均已盈利。党的十四届三中全会以后，按建立现代企业制度要求进行试点的2714户国有企业，已有2066户企业按公司法改制，占76％；全国520家国有重点企业，已有423家改制，其中257家已经上市或部分上市。中央党政机关已经同所办经济实体和所管理的直属企业脱钩，政企分开迈出重要步伐。国有企业改革的进展，加上企业重组以及结构调整方面取得成效，对国民经济在亚洲金融危机冲击和通货紧缩趋势影响的环境中保持持续快速增长，起了重要作用。
在肯定成绩的同时，也要充分看到，“三年改革与脱因”是一个阶段性目标，实现这个目标绝不是国有企业改革的结束，而是深化改革的新的起点。要把国有企业转变为自主经营、自负盈亏的市场主体，从根本上建立不断进行技术创新和提高效益的内在机制，还有艰巨的工作要做。
深化国有企业改革，要解决的核心问题，是探索国有制新的实现形式，使之同市场经济相衔接。要通过一系列制度创新，架构国有企业与这一目标相适应的产权结构、组织结构和利益结构，形成新的经营机制。归结起来，就是十四届三中全会提出的建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。经过这几年的实践和探索，为些要着重抓好以下几个环节。
第一，推进投资主体多元化的股份制改革
为了实现国有企业既保持国有制、又能自主经营的目的，国有制的所有权同经营权必须分离，但同时要保持所有权对经营权的必要制约。在改革进程中，对这个问题进行了多种探索。实践证明，实行股份制较之其他办法更有利于解决这个问题。一是股份制引入投资主体多元化，有利于所有权与经营权，以及最终所有权与法人财产权的分离；二是股份制通过建立规范的法人治理结构，确立股东会对企业的职权，使出资人到位，又有利于防止所有者权益被架空的“内部人控制”；三是股市规范的公开披露制度，可以使上市公司的生产经营受到股民公众的广泛监督；四是实行股份制，对重要企业国有资本要控股，其他企业不必都要控股。这样，国有资本可以通过控股、参股等形式，一方面使有限的国有资本集中用于更必要的领域，优化其结构和配置，一方面又可用少量国有资本支配、带动更多的社会资本、放大国有资本的作用。同时可以有力地促进包括个体、私营经济在内的其他所有制经济的发展。正因为这样，江泽民同志在党的十五大报告中针对在实行股份制问题上的一些歧见和疑虑，明确指出：“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权与经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效益，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是有公有还是私有，关键看控股权掌握在谁手中。”这一精辟论断，从理论的高度为推进股份制改革开辟了道路。在十五大精神指引下，这几年国有大中型企业的股份制改革取得了可喜进展，发挥了积极作用。不足的是，国有独资公司还比较多，在实行了股份制的企业中，国有股独资的公司又占绝对多数。这说明股份制改革还不够规范和深入，不利于政企分开，应当加以改进。要鼓励国有大中型企业实行股权多元化的股份制，并尽可能规范上市。
第二，探索国有资产管理的有效形式
这是实行政企分开的必然要求，也是确保出资人到位、建立规范的法人治理结构的重要条件。在传统国有经济中，政府既以国家政权的身份管理国民经济，同时又作为国有资产所有者代表，直接指挥国有企业生产经营。政府既是裁判员又是运动员，对企业的决策同应负的责任脱节，企业成了没有自主经营权的行政附属物，同时它的生产经营也失去了受到严格约束的前提。这种体制，引发了许多流弊。为了在实行政企分开的同时，使出资人到位，并使其行使职权同应负的经济责任相统一，就需要政府把行政管理的职能同国有资产所有者代表的职能分开，建立国有资产管理、监督和运营的体系及相应的机制。经过这几年在实践中的探索，这方面已初步形成了一个总的架构，即“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。这样，政府在保有国有资产最终所有权的前提下，授权母公司及控股公司作为国有资产的经营实体，并以所投资本、所持股份出资人的身份在企业到位。毫无疑问，这为克服政府既是裁判员又是运动员，以及对企业经营决策权责脱节的弊病，指明了原则和方向。当然，在落实这个架构的过程中还有很多具体问题需进一步加以研究。比如，政府作为最终所有权的代表，其职能由哪个部门承担，是一个部门还是几个部门?授权、委托经营的层次以多少为宜，如何形成必要的激励、约束和监督机制，以确保各个授权、委托及被授权、委托单位既能出于公心行使职权，又能充分发挥积极性，创造性地进行工作，等等。所有这些，都要在实践中进一步探索，总结经验，逐步加以充实、完善。
第三，建立规范有效的公司法人治理结构
这是进行公司制改革，建立现代企业制度的核心，也是架构新的产权结构，把企业在所有权约束下充分行使经营权的机制在制度上具体加以落实的症结所在。最主要的，是要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的关系。这是我们面临的紧迫任务。经过几年来公司改革的实践，这方面取得一定进展，但如何结合中国实际把法人治理结构规范有效地建立起来，还有待做扎实细致的工作。比如，如何正确处理“老三会”同“新三会”的关系，这是长期困扰我们的一个难题。党的十五届四中全会在认真总结经验的基础上，明确提出了从原则上解决这个问题的办法，把发挥企业党组织的政治核心作用和加强民主管理，同建立法人治理结构结合起来，取得了很大突破。现在是要在认真落实上下功夫，抓紧形成具体的规范、制度，并严格加以执行。只讲原则，不去结合实际认真落实，或者有章不循、有规不依，使制度流于形式，是目前相当普遍的现象。这是改革难以取得实质进展的重要原因，必须切实加以扭转。
第四，面向市场转变企业经营机制
这是把竞争机制引入企业的管理与成长，使企业成为市场竞争主体的必备条件。产权结构、组织结构的改革，为企业经营机制的转变创造了前提，但新的机制并不能自然形成，需要有相应的改革和制度创新，形成相应的利益结构。党的十五届四中全会提出国有企业要形成一系列新机制，主要有以下几个机制。
(1)企业优胜劣汰的机制。这是在企业之间引入竞争机制，使优势企业能够在竞争中发展壮大，而落后又不能扭转的企业则遭到淘汰，退出市场。这就需要让优势企业能通过市场获得自主发展的条件，而被淘汰的企业又具备退出市场的法定通道。这样才能新陈代谢，推动企业不断进步，促进国有经济的整体素质不断提高。
(2)经营者能上能下、人员能进能出，收入能增能减的机制。这是把竞争机制引入企业内部，彻底打破“铁交椅”、“铁饭碗”和干多于少一个样的平均主义，建立各方面的责任制度及相应的激励机制和约束机制。要制定与现代企业制度相适应的经营者考核、奖惩和任免制度，职工的用人制度，以及合理的收入分配制度。
(3)技术创新的机制。国有企业要不断发展和增进效益，必须不断推进技术进步和创新。在传统经济体制下，企业既无技术进步的压力与动力，也缺乏进行技术开发的必要财力和权力，因而技术停滞，效益低下。改革开放以来，这方面的状况有了明显改变，但并未从根本上解决问题。必须随着改革的深化，在塑造企业技术进步机制上狠下功夫，使企业真正成为技术创新的主体。
(4)国有资产保值增值的机制。在传统经济体制下，国有资产管理缺乏严格的责任制度及相应的机制，存在着谁都负责又谁都不负责，甚至“谁都可以拿”的现象，造成国有资产的巨额损失与流失。改革开放以来，一方面企业经营自主权不断扩大，一方面所有权约束弱化，对经营者的监督机制也不健全，国有资产大量流失的情况时有发生，有些企业还因体制转轨过程中某些漏洞而有所发展。抓好法人治理结构的建设和企业经营机制的转换，是管好用好国有资产的重要保证，除此之外，还要注意三点。一是建立健全严格的财务管理制度，包括企业预算、决算和审计制度，并在财务管理中运用现代技术手段，堵塞种种漏洞。会计师必须符合任职资格，并要确保其独立行使职权。二是建立规范有效的监督制度。前两年国务院对一些国有独资企业派出稽察特派员，通过查账监督企业的生产经营，取得明显成效。最近，中央在总结经验的基础上，进而对重点国有独资和国有控股企业建立了外派监事会制度，进一步规范和加强监督机制，要认真加以落实。三是严肃执法，深入持久地进行反腐败斗争。不仅要依法严惩贪污、受贿以及侵吞国有资产的犯罪行为，而且要依法惩处渎职行为，反对奢侈浪费。
二
深化国有企业改革，要着眼于搞好整个国有经济，同国有企业的战赂性改组和国有经济布局的战略性调整紧密结合。
建国以后，由于长期受“左”的影响，盲目追求“一大二公”，形成了不合理的所有制结构。一个重要表现是，国有经济分布的范围太广、战线太长，举办了许多不必要也不宜于由国有资本举办的企业。这一方面使宝贵的国有资产分散、消耗在很多不必要的方面，阻碍国有经济结构的优化和效益的提高，一方面又使这些经济领域由于缺乏与其生产力相适应的所有制形式，生产力受到严重束缚。改革开放以来，党总结了以往在所有制问题上的经验教训，实行了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的方针，显著改善了所有制结构，有力促进了生产力发展。党的十五大在总结成功实践的基础上，把以公有制为主体、多种所有制经济共同发展作为我国社会主义初级阶段的基本经济制度肯定下来，并提出继续调整和完善的所有制结构的任务，提出从战略上调整国有经济布局的任务，这就把探索新的国有制实现形式同调整和完善所有制结构结合起来，将国有企业改革的理论与实践提到了新的高度。应当充分认识，推进国有企业的改革，势必要涉及国有经济结构与布局的调整，而搞好国有经济布局的战略性调整，则是深化国有企业改革的重要前提。
调整国有经济布局，要坚持有进有退、有所为有所不为的原则，优化国有资本的配置。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济必须占支配地位；在其他领域，可以通过资产重组和结构调整，以加强重点，提高国有资产的整体素质。这样做，国有经济的比重可能有所减少，但其竞争力、控制力将得到提高，能更好地在国民经济中发挥主导作用。党的十五届四中全会，进一步具体指明了国有经济需要控制的行业和领域，主要包括涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这种界定，是以我国国有经济应承担的职能和现实情况为依据的。我国将长期处于社会主义初级阶段。社会主义要求以公有制为主体、国有经济为主导，同时，生产力水平的多层次又要求所有制结构的多样性，积极发展多种所有制经济，包括个体私营经济。据此，国有经济作为社会主义的重要经济基础，它的数量与质量，应当同它能够在国民经济中发挥主导作用，亦即能支撑、引导和带动国民经济发展，并在实现国家宏观调控目标中发挥重要作用相适应；国有制的实现形式，要使之能同市场经济相衔接。按照这种要求，国有经济布局的调整应遵循一些重要原则。
1．既要保持国有经济必要的数量，更要努力提高国有经济的质量。国有经济要在重要行业和关键领域占支配地位，在其他一些行业要程度不同地保持必要的阵地，没有一定的数量是不行的，然而，如果没有较高的素质和竞争能力，则在多种所有制经济平等竞争的环境中，国有经济即使数量很多也起不了主导作用，而且其数量也会因竞争失利而减少下来。所以，国有经济布局的调整必须依靠科技进步，重在提高技术水平、管理水平和整体素质，以增强竞争力和控制力。
2．要把国有经济布局的调整，同产业结构的调整、优化结合起来。在重要行业和关键领域，国有经济要加强，确保占有支配地位。在先导产业、支柱产业，国有经济应当调整结构，加强重点，保有重要位置。而对其他一般性行业，则应更多地发挥其他各种所有制经济的作用i
3．要把国有经济布局的调整，同国有企业的改革与改组结合起来。调整应当以企业为主体，充分发挥市场对资源配的基础性作用。这决非忽视政府的作用，进行企业结构的调整，尤其在社会主义市场经济体制尚不健全的情况下，政府必须加强宏观调控和政策引导，但切忌用行政手段去直接干预企业的生产经营和联合改组。随着改革的深化，各种所有制企业的联合、兼并不断展开，国有资本同社会资本将通过参股、控股等形式相互合作、相互渗透。因此，迅速发展的多久有制联合的混合经济，将会对国有经济布局调整发挥日益重要的作用。
4．要高度重视金融、劳动、社会保障体系等多方面配套改革。国有经济布局的调整是一项复杂的系统工程，牵涉许多方面的工作。优势企业要加速发展，需要有资金、技术和人才等相应的支持，需要健全的要素市场；劣势企业要关停并转，退出市场，职工如何妥善安置，债务如何处理，都需要有相应的规范化的制度和办法，并且应尽快纳入法制轨道。
5．正确处理改革、发展和稳定的关系。要注意正确把握结构与布局调整的力度同各方面承受能力的关系，坚持在保持社会稳定的前提下推进改革与调整，又通过改革与调整促进发展，以保证社会的长治久安。
三
在以公有制为主体的前提下，积极发展非公有制经济，是调整和完善所有制结构的重要内容。1978年，“文革”结束时，我国国内生产总值中，公有制经济的比重达99％，非公有制经济的比重只有1％。这是所有制结构严重脱离多层次生产力水平的集中表现。改革开放以后，在党的正确政策指引下，非公有制经济迅速发展，它在国民经济中的比重不断提高。据有关部门统计，到1997年底，非公有制经济已在国内生产总值中占24％以上。1999年底，全国个体工商户达3160万户，注册资本3439亿元，从业人员6241万人，总产值7063亿元；全国私营企业达151万户，注册资本10287亿元，从业人员2021万多人，总产值7686亿元。从1990年到1999年，个体工商户数、从业人员增长率平均在10％以上，私营企业户数、从业人员年增长率平均在30％以上。非公有制经济的发展，改善了所有制结构，有力地促进了生产力发展。
当前，个体、私营等非公有制经济已成为社会主义市场经济的重要组成部分，对经济和社会发展起着多方面的重要作用。一是充分利用社会闲散资金、简单适用技术和富余劳力，积极发展社会需要的各项生产。据有关部门统计，改革开放20年来，个体、私营共积累注册资本13600多亿元，刨工业产值50000多亿元，实现营业额93000多亿元。二是活跃城乡市场，方便人民生活。到1999年底，以个体、私营经济为主体的城乡消费品市场已达88576个，此外，还有63OO多个生产资料市场和近1380个生产要素市场。这些市场成交总额近3万亿元。还有1万多私营企业和300多万个体工商户从事交通运输业，常年活跃在城市与农村，拓宽了流通渠道，减少了流通环节。三是增加财政收入，发展地方经济。据不完全统计，改革开放以来，个体、私营经济共向国家交纳税金4600多亿元，其中1999年纳税830亿元，占全国税收总额的8％。在地方财政收人中，个体、私营经济税收比重不断提高，对振兴地方经济与社会事业起着日益重要的作用。四是扩大就业门路，增加居民收入，促进社会稳定。到1999年，全国有8200多万人在个体、私营经济从业；近几年个体、私营经济吸纳的下岗职工约500万人。此外，还有几十万刑满释放、解除劳教人员从事个体、私营经济，使他们有了新的生活出路，减少了重新犯罪的可能。总之，非公有制经济的发展已成为扩大就业、增加居民收入的重要途径，而且这种趋势还在发展。所有这些说明，重视非公有制经济的作用，支持、鼓励和引导非公有制经济健康发展，是关系改革与发展全局的一项重要任务。
要全面正确地认识和把握坚持公有制为主体，同发展非公有制经济的辩证关系。它们是坚持和完善我国基本经济制度两个矛盾统一的方面，既相互矛盾，更相互依存、相互促进。决不能把它们割裂开来、对立起来，认为两者是相互消长的关系：公有制经济的发展会挤掉个体、私营经济；个体、私营经济的发展会削弱、损害公有制经济。公有制经济同个体、私营经济是不同的经济成分，生产经营的目的也不完全相同。有差别、有竞争就有矛盾，这是我们坚持要以公有制为主体的根据。同时，它们又都是社会主义市场经济的组成部分，存在着相互联系、相互促进的关系。而且在中国共产党领导的人民民主专政条件下，在社会主义国家的法律法规范围内，这种相互依存和促进的关系是主要的，是发展的主流。应当看到，个体、私营经济的发展，离不开党和国家政策的支持，也离不开以国有经济为主导的公有制经济在财力、物力、技术和市场等方面的支持。而非公有制经济的发展，也从多方面支持、促进公有制经济的改革与发展。一是非公有制经济发展促进了整个经济总量扩大，不仅接替了不少集体经济、国有经济退出的位置，为公有制经济调整布局、优化结构提供了条件，而且创造了市场需求，为拉动国民经济包括公有制经济的增长作出了贡献。二是在吸纳劳动就业方面起着不可替代的日益重要的作用，不仅有利于社会稳定，也为国有经济的改革、调整创造条件。三是非公有制经济日益成为提供财政收入、银行储蓄、出口创汇的重要力量，这不仅有利于它们自身的发展，也有利于支持公有制经济的改革与发展。总之，我们必须深刻认识到，发展以国有经济为主导的公有制经济，既是巩固社会主义经济基础和发展国民经济全局的需要，也是支持与促进非公有制经济发展的需要；而在社会主义基本制度和法律法规范围内，发展非公有制经济，既是有利于促进生产力发展从而有利于巩固社会主义的重要举措，也是有利于支持和促进公有制经济改革与发展的重要举措。关键在于要采取正确的政策措施，把握好两者结合的度，妥善处理它们之间的矛盾，趋利避害，使它们相互促进的积极作用充分发挥出来，统一于推进建设有中国特色社会主义的伟大事业中。
基于这样的认识，当前要着力营造各种所有制企业平等竞争的环境，积极发展个体、私营等非公有制经济。
1．进一步开放市场准入。要根据产业和行业的性质，抓紧清理限制个体工商户、私营企业进入的领域，取消对它们歧视性的规定。
2．改善金融服务。对效益好、有信誉的个体工商户、私营企业要依规定给以金融支持，提供优质服务。抓紧建立信用担保机构，切实解决贷款难的问题。
3．放宽私营企业经营出口权的审批标准，支持私营企业扩大商品出口；允许符合条件的私营企业到境外投资办厂，开展境外装配业务。鼓励、弓g导私营企业引进国外资金和技术。在出国手续方面按规定给予优质服务。
4．支持个体、私营企业技术进步。在技术开发、引进和销售新产品方面，享受与公有制企业同等的支持政策。尤其要鼓励、支持私人举办的高科技企业的发展。
5．加强法制宣传，加强监督管理，维护市场秩序，保护合法利益，引导个体工商户、私营企业合法经营，健康发展。
强调重视和发展个体、私营经济、决不是说今后我国经济的发展主要靠发展非公有制经济，非公有制经济应当逐渐取代公有制经济成为社会主义市场经济的主体。党的十五大指出，以公有制经济为主体是我国社会的社会主义性质所要求的，也是符合当前生产力发展的总体水平的。只要尊重历史和现实，就不难看出，面对国际国内新的挑战和机遇，我们要继续推进工业化，同时发展信息化，以信息化带动工业化，全面优化产业结构；要实施西部大开发战略，力争今后五年至十年西部的基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局；要推进城镇化进程，促进城乡经济良性互动，如此等等，不坚持以公有制为主体、以国有经济为主导，是根本不能实现的；不同时发展包括个体、私营经济在内的非公有制经济，也是不行的。总之，我们必须坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，而不能从任何一方面偏离这个基本制度，否则就会造成我事业的严重损失，这是必须加以避免的。